Первые итоги введения саморегулирования в России

Директор Департамента корпоративного управления Минэкономразвития И.В. Осколков принял участие в круглом столе «Переход к саморегулированию: опыт становления и перспективы развития» и представил аналитический доклад «Об итогах практики применения законодательства Российской Федерации о саморегулируемых организациях в отдельных сферах и отраслях экономической деятельности». Суть доклада представлена в презентации, размещенной на сайте Министерства и сводится к следующим тезисам.

Преимущества института СРО в сравнении с прямым государственным регулированием:

• применение механизмов имущественной ответственности, в том числе,
  страхование членами СРО ответственности и иных связанных с выполнением работ и оказанием услуг рисков и формирование компенсационного фонда СРО как механизма коллективной субсидиарной ответственности членов такой организации;
• развитие механизмов стандартизации предпринимательской и
  профессиональной деятельности, возможность выбора и применения
  принципов регулирования, в наибольшей степени подходящих потребностям
  конкретных отраслей;
• организация сравнительно более оперативного и предметного контроля за
  деятельностью членов СРО;
• развитие механизмов работы с жалобами третьих лиц и внесудебного
  урегулирования споров в рамках СРО.

Общее состояние института саморегулирования в России

Базовый нормативный правовой акт для деятельности СРО – Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» . В соответствии с этим законом возможно уточнение общих требований к саморегулированию в отраслевых законах, включающих регламентирование деятельности СРО, учитывающее специфику профессиональной деятельности.

Отраслевым законодательством предусмотрено обязательное членство в СРО в 11 сферах деятельности. В этих отраслях создано более 525 СРО. Две трети таких СРО действуют в сфере строительства – 423 СРО..

Сферы, в которых предусмотрено обязательное членство участников профессиональной или предпринимательской деятельности в СРО:

• деятельность арбитражных управляющих,
• аудиторская деятельность,
• кредитная кооперация,
• оценочная деятельность,
• деятельность ревизионных союзов

• деятельность сельскохозяйственных кооперативов
• архитектурно-строительное проектирование
• строительство,
• деятельность в области энергетических обследований,

• инженерные изыскания в строительстве

• теплоснабжение.

Сферы деятельности, в которых специальными законам предусмотрена возможность создания СРО, но членство в СРО не является обязательным:

• профессиональная деятельность рынка ценных бумаг;
• деятельность негосударственных пенсионных фондов;
• кадастровая деятельность;
• рекламная деятельность;
• деятельность жилищных накопительных кооперативов;
• деятельность патентных поверенных;
• деятельность медиаторов.

В соответствии с базовым законодательством предусмотрено добровольное членство в СРО. Сегодня в добровольном порядке создано более 120 СРО в 7 сферах хозяйственной деятельности. В течение 2010 г весьма интенсивно образовывались «добровольные» СРО. На конец 2009 г. численность добровольных СРО составляла лишь 27 организаций, т.е., за менее чем годовой период численность добровольных СРО выросла более чем в 4 раза.

Анализ практики деятельности СРО

Основной вывод: введение института саморегулирования способствовало «очищению» отдельных отраслей от недостаточно квалифицированных и недобросовестных участников, а также лиц, фактически не осуществлявших профессиональную или предпринимательскую деятельность, имевших при этом соответствующую лицензию.

Ключевые функции СРО, на основании которых проводился мониторинг деятельности СРО:

• разработка и применение стандартов и правил ведения деятельности;
• использование механизмов обеспечения имущественной ответственности СРО;
• осуществление СРО контроля за деятельностью своих членов;
• организация государственного контроля (надзора) за деятельностью СРО;
• внедрение механизмов работы с жалобами и внесудебного урегулирования споров;
• формирование национальных объединений (советов) для целей консолидации усилий по разработке отраслевых нормативных правовых актов (федеральных стандартов).

Стандарты и правила деятельности СРО

• Анализ свидетельствует о недостаточно активном включении профессионального сообщества в процесс стандартизации деятельности в отдельных отраслях.
• Во всех отраслях, в которых в настоящее время существуют
  СРО с обязательным членством, а также ряде СРО с добровольным членством - существуют, по меньшей мере, отдельные СРО, подход к разработке стандартов
  которых является сугубо формальным:
  • нормы таких документов попросту дублируют положения федеральных законов и (или) федеральных (национальных) стандартов;
  • 2) содержат лишь общие декларативные положения, не оказывающие существенного влияния на характер и принципы осуществления предпринимательской и профессиональной деятельности;
  • 3) в качестве стандартов утверждаются документы, вообще никак
    не связанные с предметом и задачами стандартизации.

Обеспечение имущественной ответственности

Важнейший элемент института саморегулирования, рассматриваемый в качестве одного из наиболее значимых достижений при переходе от лицензирования к механизмам саморегулирования способы обеспечения имущественной ответственности:

• Формирование компенсационных фондов
• Страхование ответственности

Эффективность применения механизмов обеспечения имущественной ответственности на сегодняшний день не поддается однозначной оценке.

Механизмы страхования ответственности в наибольшей степени развиты в сферах арбитражного управления и оценочной деятельности.

Однако, требование к созданию компенсационных фондов является одним из препятствий на пути развития добровольного саморегулирования. На практике наблюдается фактическое "омертвление" средств компенсационных фондов: в теории этими деньгами должен гаситься ущерб в случае нехватки у участника СРО собственных средств и сумм покрытия по профессиональной страховке, но на деле случаи происходят только по суду.

В рамках проведения мониторинга деятельности саморегулируемых организаций зафиксированы лишь единичные факты выплат из компенсационных фондов саморегулируемых организаций в отдельных отраслях.

Государственный контроль за СРО

Переход к саморегулированию не означает полную свободу от государства, обеспечивающего в рамках такой модели государственный контроль (надзор), но уже не за бесчисленным множеством субъектов предпринимательской или профессиональной
деятельности, а за ограниченным числом СРО.

За редким исключением, функция по осуществлению государственного контроля (надзора) федеральных органов за деятельностью СРО реализуется большинством из них недостаточно эффективно. Проверки либо не осуществлялись вообще, либо проводились в отношении незначительного с точки зрения отрасли числа СРО.

Проблемы, существенно ограничивающая возможности осуществления оперативного

наблюдения за деятельностью СРО:

• отсутствие в законодательстве Российской Федерации детализированного перечня оснований для осуществления внеплановых проверок деятельности СРО;
• отсутствие единства подходов федеральных органов исполнительной власти к ведению реестров СРО, организации и осуществлению контрольных и надзорных процедур;
• государство, передавая СРО отдельные государственные полномочия и осуществляя государственный контроль (надзор) за исполнением ими предписанных законодательством требований, не может применять к должностным лицам СРО и отдельным участникам рынка необходимые санкции в случае нарушения ими требований действующего законодательства.

Для создания единой модели института саморегулирования в Российской Федерации необходимо рассмотреть вопрос о передаче функций по осуществлению государственного контроля (надзора) за деятельностью СРО органам, отличным от федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующих сферах и отраслях экономической деятельности.

Так например: в аудиторской деятельности функции по контролю (надзору) за деятельностью СРО аудиторов и энергоаудиторов возложены на федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию деятельности поднадзорных структур .

Контроль СРО за деятельностью своих членов

Отказ от применения механизмов лицензирования с переходом на принципы саморегулирования предполагает передачу функций по осуществлению контроля за деятельностью участников рынка специально создаваемым контрольным органам (комиссиям) СРО.

Эффективная реализация указанной функции является ключевым фактором с точки зрения обеспечения необходимого уровня безопасности производимых участниками отрасли товаров (оказываемых услуг и выполняемых работ) и поддержания добросовестности субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности.

Очевиден нормативный пробел: отсутствие закрепления на законодательном уровне ответственности для субъектов профессиональной деятельности за нарушения стандартов СРО.

Работа СРО с жалобами и внесудебное урегулирование споров

Это одна из важнейших функций СРО, которая существенно упрощает процедуру компенсации вреда лицам, пострадавшим от недобросовестной деятельности членов СРО.

Существующие недоработки в действующем законодательстве:

• отсутствие четких процедур рассмотрения жалоб и компенсаций третьим лицам, пострадавшим от деятельности членов СРО;
• действующее отраслевое законодательство в области саморегулирования практически не содержит положений, регулирующих указанные вопросы.

Национальные объединения (советы) СРО

Основные функции национальных объединений:

• выработка согласованных решений по вопросам регулирования и определения направлений развития отраслей;
• представление и защита интересов отрасли перед федеральными органами исполнительной власти.

Существующие проблемы при организации деятельности национальных объединений:

• национальные советы или объединения не всегда наделены возможностью участвовать в разработке проектов федеральных стандартов и иных регулирующих актов и не обеспечивают необходимого представительства СРО перед федеральными органами исполнительной власти;
• полномочия национальных объединений (советов) СРО по разработке федеральных стандартов на практике зачастую не реализуются, а в некоторых отраслях наблюдается создание национальных объединений (советов) СРО при федеральных органах исполнительной власти.

Выводы и предложения

1. Существующий опыт в области развития института саморегулирования показывает, что нормы специальных законов зачастую столь специфичны, что входят в прямой конфликт с нормами общего закона, и в соответствии с иными законами СРО. Можно назвать структуру, не имеющую ничего общего с СРО, описанной в базовом модели в рамках Федерального закона «О саморегулируемых организациях».

2. Базовые принципы создания СРО, признания ее статуса государством, формирования внутренней структуры, а также непосредственно функционал СРО должны быть едины вне зависимости от отрасли, в которой существует СРО, кроме того при рассмотрении вопросов о создании СРО в новых отраслях и сферах экономической деятельности определиться с вопросами обеспечения конкуренции, чтобы были соблюдены права как крупных, так и мелких компаний.

3. Необходимо предусмотреть порядок рассмотрения досудебных споров между гражданами, третьими лицами, членами СРО, четко определив компетенции споров с помощью процедуры медиации и омбудсмена.

4. Поскольку членство в СРО является условием допуска на рынок, необходимо учитывать наличие финансовых гарантий у членов СРО, а также наличие надзорного органа по контролю за их финансовой устойчивостью. Но так как СРО создается, в основном, не для кредитно-финансовых организаций, то надзорного органа может и не быть. Поэтому, необходимо четко прописать права членов СРО при их проверках, чтобы не возникало конфликтов с антимонопольным законодательством.

Минэкономразвития России выработан системный подход к преодолению выявленных в ходе проведения мониторинга деятельности СРО проблем, большая часть из которых является общей для всей системы саморегулирования вне зависимости от отраслевой принадлежности отдельных СРО.

В связи с этим необходимо осуществить следующий комплекс мер общесистемного характера:

1. разработать проект федерального закона, направленного на уточнение норм Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» в части:

• регламентации вопросов разработки стандартов;
• формирования и применения компенсационных фондов;
• осуществления контроля СРО за своими членами и контроля уполномоченных органов за деятельностью СРО;
• механизмов работы с жалобами и внесудебного урегулирования споров;
• формирования национальных объединений (советов) с распространением указанных норм на все сферы, в которых в настоящее время введен институт саморегулирования,;
• установление исчерпывающего перечня особенностей, регламентация которых допустима в рамках иных федеральных законов;

2. разработать проект федерального закона, предусматривающего внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части уточнения субъектного состава должностных лиц СРО и субъектов профессиональной деятельности, подлежащих административным наказаниям за совершение административных правонарушений, состава правонарушений, а также санкций за их нарушения;

3. разработать проект закона, предусматривающий внесение изменений
в федеральные законы, регулирующие вопросы создания СРО в отдельных отраслях, с целью приведения их в соответствие базовому закону о СРО с учетом обоснованных особенностей и установлением необходимых переходных периодов исходя из существующих различий действующих моделей;

4. в целях выработки дальнейших мер по совершенствованию института СРО провести мониторинг деятельности СРО в отдельных сферах и отраслях экономики в 2011 г.

5. необходимо продолжить работу по урегулированию в рамках специальных законов специфических отраслевых вопросов, прямо или косвенно затрагивающих сферу саморегулирования.

На примере осуществления саморегулирования в строительном комплексе можно отметить ряд особенностей деятельности СРО в России:

1. Двухуровневая система наделения правоспособностью многопрофильные СРО, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности без учета «отраслевой» принадлежности, видов деятельности или специализации.

Возможность осуществлять деятельность в области инженерных изысканий, подготовки проектной документации и строительства приобретается не по факту вступления в СРО, а после прохождения дополнительной административной процедуры – получения свидетельства о допуске к выполнению определенных видов работ.

2. Отсутствие возможности стандартизации деятельности на уровне СРО, связанное с вхождением в состав таких организаций хозяйствующих субъектов, выполняющих различающиеся по составу и содержанию и сопряженные с несопоставимыми уровнями рисков виды работ.

Разработка единых требований, обеспечивающих необходимый уровень безопасности, к различным видам работ технически невозможна, разработка отдельных стандартов для каждого из видов или групп видов работ крайне обременительна для отдельно взятой СРО. Для этого, как правило, отсутствуют необходимые материальные и экспертные ресурсы.

4. Недостаточное урегулирование вопросов обеспечения имущественной ответственности, связанное с объединением в составе СРО субъектов, выполняющих работы с несопоставимыми уровнями рисков, при условии внесения ими равных взносов в компенсационный фонд СРО.

Возможность взыскания средств компенсационного фонда по обязательствам самой СРО, а не только ее членов, в связи с тем, что не используется принцип раздельного управления средствам фонда.

Отсутствие минимальных требований по страхованию ответственности.

5. Отсутствие должного контроля СРО за деятельностью своих членов. Проверки проводятся на предмет соответствия формальным признакам, необходимым для членства в СРО и получения допуска к соответствующим видам работ, де-факто сводясь к изучению определенного набора документов, инспектированию помещений и штата сотрудников. Требования по осуществлению контроля за деятельностью членов СРО фактически отсутствуют.

6. Фактическое отсутствие государственного контроля (надзора) за СРО. В отношении более чем 400 СРО за 2010 г. проведено 9 проверок, большинство из которых являлись внеплановыми. Требования к СРО, установленные Градостроительным кодексом, фактически сводятся наличию у такой организации определенного набора документов, на основании которых проверяющим органом едва ли может быть установлено, что СРО эффективно или неэффективно осуществляет возложенные на нее функции.

Таким образом, все задачи, поставленные в рамках перехода от государственного лицензирования к механизмам саморегулирования в строительном комплексе, остаются в той или иной степени нерешенными, наличие ряда пробелов в законодательстве и отсутствие должного контроля на всех уровнях создает предпосылки для злоупотреблений, аналогичных имевшим место в рамках системы государственного лицензирования.

По мнению Минэкономразвития, принятые в 2008 году поправки к Градостроительному кодексу "переосмыслили" концепцию базового закона "О саморегулируемых организациях". В итоге сейчас в отраслевом законе можно определить структуру саморегулируемой организации, не имеющую ничего общего с описанными в базовом законе "классическими" СРО. Именно такова сейчас ситуация со строительными СРО. Поэтому негативное впечатление от системных проблем саморегулирования в области строительства автоматически переносится на всю сферу саморегулирования в целом.

Все недостатки Минэкономики готово оперативно исправлять, если на то будет воля правительства. В докладе предложено поручить ведомству до 1 марта 2011 года подготовить поправки в базовый закон о СРО. Среди прочего они определят закрытый перечень особенностей, которыми могут обладать отраслевые СРО. К 1 февраля Минэкономики готово представить поправки в Кодекс об административных правонарушениях, уточняющие санкции за нарушение законодательства для руководства СРО, а к 1 апреля — внести поправки в отраслевое законодательство, определяющие "обоснованные особенности" создания СРО на отдельных рынках и вводящие переходный период для приведения этих документов в соответствие с обновляемым базовым законом.

Кроме предложений по уточнению законодательства, доклад содержит анализ практики использования СРО в разных секторах экономики. В сфере арбитражного управления рекомендовано ввести солидарный механизм компенсационного фонда и уточнить статус СРО в судебных процессах. Аудиторским СРО рекомендовано введение страхования профессиональной ответственности. Для строителей предложено ликвидировать уведомительный порядок регистрации как "не обеспечивающий необходимый уровень безопасности". По мнению Минэкономразвития, в будущем саморегулирование необходимо ввести в деятельности управляющих недвижимостью, патентных доверенных, актуариев и кадастровых инженеров.

Введение саморегулирования в энергоаудит так же проходило форсированными темпами после принятия Закона «Об энергосбережении …». С итогами формирования СРО в сфере энергетических обследований можно ознакомиться в публикации на сайте «Портал-Энерго.ru».

Публикация подготовлена по материалам официального сайта Минэкономразвития и сайта sro-rossii.ru